La sostanza dell’Accordo di Parigi

La sostanza dell’Accordo di Parigi

Testo di Valentino Piana, Sergio Castellari, Stefano Caserini, Gabriele Messori, Giacomo Grassi e Marina Vitullo

Dopo anni di attesa e tra centinaia di alternative testuali, nella Cop21 è stato approvato un testo che costituisce un nuovo importante accordo multilaterale sul clima, di cui proviamo a commentare alcuni punti salienti.

L’Accordo di Parigi approvato il 12 dicembre 2015 nella XXI sessione della Conferenza delle Parti della Convenzione sul clima è un importate passo in avanti in un percorso ancora molto lungo e accidentato per contrastare il surriscaldamento globale. Ora si conosce qualcosa in più di questo percorso: sia la destinazione finale (molto ambiziosa) sia alcune tappe importanti previste per il futuro (la periodica rivisitazione del divario tra obiettivi ed azioni intraprese, con l’obiettivo di implementazioni di azioni sempre più ambiziose).

Letto insieme agli impegni già assunti dai Paesi e considerato come tassello dei più complessivi obiettivi universali di sviluppo sostenibile, l’Accordo delinea il contesto di profondi cambiamenti strutturali ai sistemi energetici, trasportistici, infrastrutturali di tutti i Paesi. Assorbe e rilancia impegni specifici della società civile, del settore privato, delle istituzioni finanziarie.

Lasciando a post successivi e alla sempre ottima analisi dell’Iisd il compito di entrare nel merito di alcuni punti difficili ed importanti del testo dell’Accordo, riassumiamo qui alcuni aspetti positivi che sono il contenuto gradito della bottiglia, insieme ad alcune mancanze che potranno – si spera – essere colmate in futuro.

I dodici motivi di soddisfazione

1. È un nuovo accordo legale vincolante in molte sue parti (ad esempio quelle procedurali), che ingloba e sopravanza il Protocollo di Kyoto.

Il testo alterna le azioni obbligatorie (“shall”) con le azioni suggerite (“should”), ma è complessivamente approvato secondo procedure del tutto diverse da quelle degli accordi meramente politici (che peraltro a volte hanno conseguenze profonde, si pensi ad esempio agli accordi di Yalta).

Per entrare in vigore avrà bisogno che almeno 55 Paesi responsabili del 55% del totale delle emissioni globali di gas climalteranti consegnino alle Nazioni Unite un loro strumento di ratificazione, accettazione o approvazione. Per molti Paesi questo vorrà dire un passaggio parlamentare ma molto probabilmente non per gli Stati Uniti.

Il Protocollo di Kyoto non viene abolito ma viene riconfigurato come “trampolino di lancio” dell’Accordo dalla Decisione di Cop che ne ha accompagnato l’approvazione, la quale ha “sottolineato l’urgenza di accelerare l’implementazione della Convenzione e del suo Protocollo di Kyoto al fine di rafforzare l’ambizione pre-2020”.

2. Il processo di negoziazione è stato impeccabile. Il ritmo serrato di lavoro sul testo ricco inizialmente di parentesi ha permesso di seguirne via via l’evoluzione in modo estremamente trasparente (si vedano qui le molte versioni consegnate dai negoziatori tecnici e qui le quattro versioni del Comité de Paris, organo più nettamente politico con ministri dell’ambiente di mezzo mondo incaricati di facilitare l’integrazione delle posizioni diverse). Non è stato proposto a sorpresa un testo del tutto differente da quello oggetto ufficialmente di negoziazione (come avvenne con il Copenhagen Accord rispetto al testo consegnato dal Gruppo di lavoro negoziale detto Awg-Lca).

3. La legittimazione dell’Accordo è fortissima. I Paesi democratici hanno mandato le loro più alte cariche elettive a dichiararne l’importanza (sia pure prima che venissero concordati i punti più controversi) e i Paesi non democratici hanno fatto lo stesso coi loro vertici. Nessun altro consesso avrebbe una legittimazione maggiore.

4. Tutto questo è avvenuto in una città sotto shock per gli attentati terroristici, che ha dimostrato di saper rialzare la testa, garantire la sicurezza di tutti, essere credibile sede di una concentrazione di capi di Stato di per sé obiettivo quasi ovvio per i mille fanatici che si aggirano nel mondo.

5. L’obiettivo della mitigazione è più ambizioso dei 2 gradi di cui da anni parlano i Paesi sviluppati, Ue in testa ma anche il G7 del 2015. Si è concordata la frase “tenere l’incremento della temperatura media mondiale ben sotto i 2 gradi rispetto ai livelli pre-industriali e fare sforzi per limitare l’incremento della temperatura a 1,5 C, riconoscendo che ciò ridurrebbe significativamente i rischi e gli impatti del cambiamento climatico”.

6. I tagli delle emissioni sono già molto più profondi di quanto non prevedeva il Protocollo di Kyoto. Un primo confronto approssimativo con il Protocollo di Kyoto in termini di paesi coinvolti e riduzione prevista di emissioni è in questa tabella:

climalteranti-it

Fonte: climalteranti.it. Note: (1) United Nations Framework Convention on Climate Change (Unfccc) (2011), Compilation and synthesis of fifth national communications. Executive summary. Note by the secretariat, Geneva (Switzerland): United Nations Office at Geneva. (2) UNEP GAP report 2015 executive Summary

 

Va inoltre sottolineato che per la prima volta si introducono obblighi di reporting delle emissioni e degli assorbimenti di gas serra e politiche e misure messe in atto per mitigazione per tutti i Paesi, compresi i Paesi sviluppati e gli altri paesi nell’Annex I. Tali reporting saranno sottoposti a revisione che dovrà anche verificare lo stato di implementazione impegni assunti dai Paesi con gli Indc.

7. Il settore energetico è il cuore della trasformazione, con oltre 90 menzioni delle rinnovabili negli Indc e una sottolineatura diretta delle stesse nel Preambolo della Decisione di Cop.

8. L’Accordo di Parigi include un importante riconoscimento del ruolo delle foreste e degli sforzi per ridurre la deforestazione, sia nel preambolo che in un articolo specifico (il 5). D’altronde, secondo un’analisi dettagliata delle informazioni comunicate dai paesi, si prevede che le foreste (soprattutto tramite la riduzione della deforestazione nei paesi tropicali) contribuiranno con il 20-25% degli impegni totali di riduzione comunicati dai paesi per il 2030. Un contributo certamente non irrilevante.

9. Nello stesso articolo della mitigazione vi sono l’obiettivo complessivo dell’adattamento e quello relativo ai flussi finanziari, cui quindi si riconosce pari dignità. Essi sono rispettivamente: “incrementare la capacità di adattarsi agli impatti avversi del cambiamento climatico e promuovere la resilienza climatica e lo sviluppo a basse emissioni, in una maniera che non minacci la produzione di cibo” e “rendere i flussi finanziari coerenti con un percorso di sviluppo a basse emissioni e resiliente”.

Mentre il Protocollo di Kyoto chiedeva agli Stati di presentare piani di adattamento ma “senza introdurre alcun nuovo impegno da parte dei Paesi in via di sviluppo” e offriva una fonte di finanziamento di azioni di adattamento in tali Paesi (che fossero “particolarmente vulnerabili”) a partire da una quota dei proventi di uno specifico strumento di mitigazione (i progetti cosiddetti Cdm), l’Accordo di Parigi offre fin dai suoi scopi complessivi una visione molto più articolata, che punta a trasformazioni complessive dei settori (attraverso gli Indc e i Nama) e adeguati flussi finanziari (pubblici e privati).

10. Tutti i Paesi devono intraprendere e comunicare sforzi ambiziosi per raggiungere i tre obiettivi dell’art. 3 (su mitigazione, adattamento e flussi finanziari). Tali sforzi saranno progressivi, e si riconosce il bisogno di supportare i Paesi in via di sviluppo per l’effettiva implementazione dell’Accordo. Ogni Paese preparerà, comunicherà e si impegnerà a raggiungere successivi “Contributi promessi determinati a livello nazionale (Indc)”, attraverso l’attuazione di politiche e misure di mitigazione.

È quindi un Accordo universale, che richiede a tutti gli Stati di agire, di dichiarare i propri obiettivi e di pianificare ed implementare strumenti di mitigazione a livello nazionale.

Ad esempio l’Europa si è impegnata a ridurre del 40% le emissioni al 2030 e sono in corso consultazioni su come verrà suddiviso l’impegno complessivo tra i diversi Stati Membri.

11. Posto che ogni volta che i “Contributi promessi” saranno modificati dovranno diventare più ambiziosi, ogni Paese può modificarli in ogni momento e comunque tutti sono chiamati a farlo ogni cinque anni, anche alla luce di una valutazione globale del divario tra azioni ed obiettivi. L’Accordo si configura come strumento flessibile, che si dovrà adattare rispetto all’evoluzione delle emissioni globali, dei loro effetti sul clima e della crescita della conoscenza scientifica. Sul piano sistemico questa azione di feedback è fondamentale.

12. Svariati Paesi hanno già riconosciuto che stanno subendo danni socio-economici significativi a causa del cambiamento climatico (il cosiddetto “Loss and Damage”, o Perdite e Danni climatici) ed alcuni piccoli stati insulari del Pacifico potrebbero addirittura risultare inabitabili. L’Accordo di Parigi, costruito sui risultati di Varsavia e di Doha, riconosce l’importanza del meccanismo di Loss and Damage come elemento distinto dall’adattamento. Inoltre ne struttura la risposta internazionale, anche se la Decisione di Cop che lo vara introduce una clausola che esclude responsabilità e richieste di risarcimento, il che ovviamente potrebbe spostare l’argomento da un tema conflittuale all’esplorazione di possibili aree di collaborazione (sistemi di allerta, preparazione alle emergenze, eventi lenti e progressivi, valutazione e gestione del rischio, soluzioni assicurative, perdite non monetarie, resilienza delle comunità, dei sistemi di supporto alla vita e degli ecosistemi).

L’inclusione di un riferimento esplicito al Loss and Damage presenta vantaggi e svantaggi: da un parte faciliterà meccanismi di soccorso internazionali in seguito a catastrofi climatiche, dall’altra rischia di essere una fonte di attrito tra i vari paesi anche considerando la frequente difficoltà di attribuzione di eventi specifici al cambiamento climatico. Sia nell’Accordo di Parigi che nelle decisioni prese nei negoziati precedenti, la definizione di Loss and Damage è piuttosto vaga; nel bene e male, le modalità di implementazione del Loss and Damage saranno quindi una parte integrante dei futuri processi negoziali dell’Unfccc.

Le due questioni non affrontate adeguatamente

1. L’obiettivo di riduzione delle emissioni in quanto tali non è menzionato, mentre era presente con valori percentuali tra parentesi quadre nella Versione 1 del 9/12. Parlare di temperatura implica un’ampia gamma di percorsi di emissioni globali, quindi rende più complessa la analisi e il monitoraggio negli anni. All’attribuzione di obiettivi vincolanti di emissioni di riduzione di emissioni a ciascun Paese si è preferito la valutazione degli obiettivi fissati volontariamente da ogni Paese.

2. La trasparenza sulle azioni intraprese e sul supporto fornito (ad esempio in fatto di finanziamenti e tecnologie) viene lungamente discussa nell’articolo 13 ma la lunga battaglia negoziale sull’argomento mostra che la sua implementazione non sarà semplice. Particolarmente difficile sarà la negoziazione futura del sistema di compliance, delineato nell’articolo 15, che consisterà in un comitato che dovrà seguire modalità e procedure che verranno fissate nella prima sessione della Cop.

Conclusioni

La scienza ha da anni mostrato la gravità della situazione e le possibilità di azione. Il negoziato globale ha prodotto quello che, nell’attuale sistema di rapporti di forza internazionali, poteva produrre. L’accordo raggiunto è il punto d’inizio di un importante processo fondamentale per accelerare la riduzione delle emissioni globali di gas serra e contrastare i cambiamenti climatici.

Un ruolo importate è anche riconosciuto alle Regioni, ai Comuni, alle forze politiche, alle associazioni, agli investitori, agli imprenditori, ai cittadini. I loro sforzi sono riconosciuti e potranno essere inclusi nel portale internet a loro dedicato (che già contiene più di 10 000 impegni da parte di oltre 2000 città, 150 regioni, 2000 imprese, 424 investitori, 230 organizzazioni della società civile).

Senza un grandissimo sforzo collettivo, senza un salto di qualità nell’azione concreta quotidiana per far vivere – dal basso – le politiche sul clima, gli obiettivi non potranno essere realizzati.

 

Fonte: Climalteranti.it

Data: Dicembre 2015

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